Europas vannforvaltning – fersk tenåring og under fortsatt utvikling

Illustrasjonsbilde

12.02.14: EUs vanndirektiv har gått inn i tenårene. Mer enn 13 år har gått siden EUs medlemsstater godkjente dette rammedirektivet, som under første planleggingsperioden fokuserte kraftig på målet om å oppnå god økologisk status i vannforekomsten.

Publisert: 12 Feb 2014

Av Sindre Langaas
Forskningsleder , Seksjon Vann og samfunn
NIVA

Det som er relativt lite kjent og dårlig forankret i mange land, er den justeringsprosessen som skjedde av EUs vannpolitikk i 2012. Prosessen resulterte i strategien A Blueprint to Safeguard Europe's Water Resources, «en strategi for å sikre at nok vann av god kvalitet er tilgjengelig for å møte behov hos folk, økonomi og miljøet». Hvilke konsekvenser denne nye strategien kan få for vannforvaltningens fokus i Europa er temaet for denne artikkelen av Sindre Langaas, nyansatt forskningsleder ved NIVAs nye seksjon Vann og samfunn.

Stemoderlig behandling
Vanndirektivet fra 2000 introduserte på bred europeisk front en felles styringsmetodikk der kongstanken var at vann skal forvaltes på grunnlag av nedbørsfelt og at alle påvirkningsfaktorer og sektorer skulle sees i sammenheng. Formålene med vanndirektivet er mange, men det EU- kommisjonen tilegnet størst vekt under direktivets barndom var målet om at alle vannforekomster skal oppnå god økologisk status.

Andre mål som vannforvaltningen skal bidra til, for de som er koblet til vannkvantitet, herunder håndtering av oversvømmelser, tørke og vannmangel og koblingen til klimaendringer eller vann som en viktig motor for europeisk økonomi, ble under barndomsperioden relativt stemoderlig behandlet. Denne ubalansen i fokus ledet til at EU-kommisjonen, blant annet etter press fra flere av EUs middelhavsland, i 2011 igangsatte prosessen med å evaluere og delvis reformere sin vannpolitikk. I2012 pågikk en omfattende prosess på EU-nivå med høringer og møter for å justere den europeiske vannpolitiske kursen.

Innholdsrik verktøykasse
Også norske nasjonale direktorater deltok i denne prosessen. Reformprosessen ledet til strategien “A Blueprint to Safeguard Europe's Water Resources”.
Den slo fast tre viktige utgangspunkter for den europeiske vannpolitikken framover:

1) Vanndirektivet og dets datterdirektiver skulle fortsatt være den juridiske rammen og ingen ny EU-lovgivning skulle introduseres,

2) involvering og samarbeid med andre sektorer skulle gis mer fokus,

3) aspekter koblet til vannkvantitet skulle komme tydeligere inn, for eksempel gjennom at mål for vanneffektivitet og vannbudsjetter skulle kunne komme inn i arbeidet og forvaltningsplanene der det var behov.

Videre konstaterte strategien, delvis selvkritisk mot «barneoppdragelsens» veldig sterke fokus mot økologisk vannkvalitet, at framover burde vannforvaltningen ses som en innholdsrik verktøykasse som støttet flere vannutfordringer enn «bare» vannmiljøets økologiske tilstand. Den konstaterte at en bra vannforvaltning også er sentral for en økonomisk vekst, verdi- og jobbskaping. For å stimulere til aktiviteter i denne retning etablerte EU European Innovation Partnership on Water for økt innovasjonsutvikling til gavn for både de økonomiske og økologiske beinene av bærekraftig utvikling og bruk av Europas vannressurser.

Nasjonale kursendringer
Nå som vi går inn i 2014, for øvrig vanndirektivets første år som tenåring, kan det være relevant å reflektere og fundere over om disse endringer i den europeiske vannpolitikken kommer til å sette sitt preg på de kommende forvaltningsplanene, som skal vedtas i slutten av 2015. 2014 er året da forslagene til nye tiltaksplaner og mål tas fram i dialog med berørte sektorer. Gjennom året vil det derfor bli mulig å evaluere eventuelle vannregionale eller nasjonale kursendringer.

Men om vi allerede ved starten av året spekulerer litt over om EUs vannpolitiske strategi kommer til å medføre endringer i fokus på forvaltningsplanenes definisjon av hva de vesentlige vannutfordringene er, hvilke mål som settes, og hvilke tiltak og virkemidler som foreslås for å nå målene, tror jeg at et følgende europeisk mønster vil kunne identifiseres:

·  Land og vannregioner med små endringer:

I de nordlige vannregionene - «Atlanterhavs-Europa» - der vannkvantitetsproblemene er relativt små og økonomien ikke er preget av Europas finanskrise i særlig stor grad, er det nok det rimelig å anta at vannforvaltningen i grove trekk kommer til å fortsette i de hjulsporene og med det fokus som ble kjørt opp under den første planleggingsperioden. Land som Norge og Sverige tilhører nok denne kategorien der fokus fortsatt kommer til å ligge på vanndirektivets økologiske miljømål. Mye kraft og mange ressurser er lagt ned på å utvikle en forvaltningsmodell og en forvaltningsramme. Uten et sterkt politisk endringstrykk er det ikke rimelig å forvente særlig store endringer.

·  Land og vannregioner med noen endringer:

Forflytter vi oss litt lenger sørover i Europa, der vannproblemene i hovedsak er koblet til forurensning og lav økologisk status på vannforekomstene, men også der finanskrisen har satt tydeligere spor, er det grunn til å tro at noen land og vannregioner kommer til å bruke den nye europeiske vannstrategien til delvis å fokusere på andre utfordringer enn bare de økologiske. Bruken av unntaks-instrumentet - som gjør det mulig å senke eller å flytte målåret lenger fram - kommer nok til å brukes mer flittig denne gang, selv om det krever gode argumenter for å bli godkjent av av Kommisjonen. En del sentral-europeiske land har opplevd store problemer med oversvømmelser og det virker derfor ikke usannsynlig at det vil kunne ses et fokus på dette i tiltaksplanene.

·  Land og vannregioner med store endringer:

I de europeiske landene rundt Middelhavet vil vi nok kanskje se de største endringene i vannforvaltningens fokus. Deres innstilling til den vanndirektivstyrte vannforvaltningen har til nå vært ganske lunkent. En viktig årsak til denne innstillingen har nettopp vært det relativt ensidige fokus på økologisk miljøtilstand i vannforekomstene, der EUs Miljødirektorat og tunge EU-land som Tyskland og Storbritannia har vært drivende. Gjennom 2000-tallet har det i Middelhavslandene og deres vannregioner i økende grad blitt åpenbart at de store utfordringene innenfor vannområdet er knyttet til håndtering og bruk av de svært begrensede og delvis minskende vannressursene, i forhold til den ofte økende private og kommersielle vannkonsumpsjonen, for eksempel innenfor irrigasjonslandbruket. Det var derfor ikke overraskende at de fleste forsinkelser med å sluttføre den første planleggingsrunden i forvaltningsprosessen innen fristen i 2009 var å finne blant disse landene. Selv om de miljømessige målene sikkert kommer til å inngå, vil vi nok kunne se forvaltningsplaner som utvetydig har et mye sterkere fokus på forvaltningen av vann som produksjons- og konsumpsjonsresurs.

Store kostnader
I år går VA-sektorens representanter inn i dialog med vannregionens prosesser med å ta fram forslag til tiltaksplaner. Innenfor avløpsområdet kan tiltaksforslag innebære store kostnader. Det kan da være til nytte å vite at disse endringene i den europeiske vannpolitikken har skjedd på overgripende europeisk nivå når det gjelder økt diversitet i både fokus og perspektiv. Disse endringer burde lede til visse justeringer i vannforvaltningens arbeidsmetodikk også i land og vannregioner hvor det forventes små endringer i hovedfokus. Det bør for eksempel kunne stilles som et rimelig krav til vannregionen at tiltaksplaner bør inneholde kostnadsestimater for de ulike tiltakene, hvor høye disse kostnader blir totalt, samt hvordan disse kostnader skal fordeles på ulike aktører.